Chapitre
IV : LES DEFIS DE LA JUSTICE
POST-CONFLIT
Introduction
Comme la plupart des pays sortant d’un conflit violent
durant lequel des crimes graves ont été commis, le Burundi est confronté à un
épineux problème de justice. Alors qu’elle devrait jouer un rôle
primordial dans l’instauration et le maintien de l’harmonie sociale, la
justice burundaise fait désormais partie des problèmes cruciaux auxquels le
pays doit trouver une solution adéquate et urgente. C’est l’objet de ce
chapitre.
Les quatre décennies passées ont vu l’histoire du pays
émaillée de crimes graves dont de possibles actes de génocide, crimes de
guerre et autres crimes contre l’humanité sans que les responsables de ces
possibles actes n’aient été poursuivis. Lorsque des actions de poursuites
judiciaires ont été initiées, elles servaient plus aux règlements de compte et
à l’anéantissement des adversaires. Cette absence de poursuites
pour des actes d’une telle gravité a fait le lit de l’impunité qui,
elle-même, a fortement contribué à leur répétition cyclique.
L’Accord d’Arusha préconise des mesures et actions à
prendre pour mettre fin à l’impunité et réformer le système judiciaire. Parmi
celles-ci, il prescrit la constitution d’une Commission Vérité et
Réconciliation ainsi que d’une Commission d’enquête judiciaire internationale.
Une mission d’évaluation, envoyée par le Secrétaire général des Nations Unies,
a fait une contre proposition de création d’un mécanisme non judiciaire fait
d’une Commission « Vérité »
d’établissement des faits et d’un mécanisme judiciaire d’établissement
des responsabilités sous la forme d’une chambre spécialisée au sein de
l’appareil judiciaire burundais. Dans le cadre de l’approche de la justice transitionnelle
post-conflit, on peut dire que tant le prescrit de l’Accord d’Arusha
que les propositions de la mission d’évaluation des Nations Unies privilégient
la justice punitive par rapport à d’autres alternatives de justice.
Cependant,
depuis la fin de la transition, le contexte
politique du pays s’est radicalement modifié permettant à une opinion
exprimant des réserves par rapport à l’option punitive de mieux se faire
entendre. Cette opinion ne semble pas
remettre en cause le principe de la manifestation de la vérité sur les crimes
graves qui ont émaillé l’histoire du pays, mais plutôt celui des procédures
judiciaires pénales aboutissant à des condamnations.
Cette question extrêmement sensible pour la consolidation
de la paix demande d’être discutée davantage, de clarifier les enjeux ainsi que
les positionnements des uns et des autres afin d’atteindre un accord le plus
large possible. Un tel accord est une condition pour que la nécessaire
lutte contre l’impunité et l’établissement de l’état de droit ne se fasse pas au
détriment du processus de réconciliation
nationale.
Ce chapitre analyse les défis de la justice qui se posent
au pays en cette période post transition. Il fait 1) l’historique de la question de l’impunité,
puis 2)
analyse les solutions préconisées pour y mettre un terme que ce soit
celles issues de l’Accord d’Arusha ou celles proposées par la Mission
d’évaluation des Nations Unies. 3) Le chapitre se termine en faisant
l’évaluation des forces politiques et sociales en présence, que ce soit celles
qui préconisent la solution pénale ou celles privilégiant d’autres voies. 4) et
enfin, une brève analyse des faiblesses du système judiciaire burundais et les
réformes préconisées pour les corriger.
Ce chapitre, qui a préféré accorder la priorité aux
problèmes de justice les plus sensibles vis-à-vis de la consolidation de la
paix, a préféré ne pas aborder l’autre dimension de la problématique de la
justice, à savoir celle des dysfonctionnements de l’institution judiciaire dans
son action d’administration de la justice au quotidien.
1. QUARANTE ANS DE CRISES MEURTRIERES,
D’ARBITRAIRE ET D’IMPUNITE
L’histoire du Burundi indépendant est marquée de façon
dramatique par des tensions et des événements qui vont progressivement engendrer
le contentieux de mémoire et aggraver le clivage ethnique. Cette mémoire se
cristallise essentiellement autour d’assassinats et de crises meurtrières dont
l’un des dénominateurs communs est l’opacité qui les entoure.
L’absence de lumière est à l’origine d’interprétations
contradictoires en fonction de l’origine ethnique des victimes, de frustrations
et de ressentiments vivaces. De 1962 à 1972, hormis les assassinats des princes
Louis Rwagasore et Ignace Kamatari, les autres ont visé des personnalités hutu
et ont été invoqués pour fustiger une justice des deux poids deux mesures. Ces
faits ont alimenté l’argumentaire idéologique des opposants hutu aux régimes
« tutsi » qui se sont succédés
depuis l’indépendance jusque récemment.
1.1. Des assassinats non élucidés lourds de conséquences
Le premier assassinat à caractère politique dans le
Burundi post-colonial est celui du Prince Louis Rwagasore, survenu le 13
octobre 1961, un mois après la victoire du parti UPRONA qu’il dirigeait. Deux
procès sont organisés dont le premier pendant les derniers jours de la tutelle
belge. Outre l’assassin, Jean Kageorgis, un grec qui est aussitôt arrêté, les
principaux accusés sont les dirigeants du PDC[1], parti concurrent qui
venait de perdre les élections, auxquels s’ajoute un commerçant grec du nom de
Iatrou.
Les nombreuses présomptions sur la responsabilité de la
Belgique incitèrent le roi Mwambutsa IV à demander la réouverture du procès
de son fils après l’indépendance. Celui-ci déboucha à la condamnation des
quatre dirigeants du PDC et de Iatrou. Ils furent pendus publiquement à Gitega,
le 15 janvier 1963. Cependant, dans les deux procès, la responsabilité de la
puissance tutélaire belge, opposée à l’indépendance et à la victoire de
1’UPRONA, n’a pas été évoquée.[2]
L’assassinat des syndicalistes
Hutu Jean Nduwabike, Sévérin Ndinzurwaha, Basile Ntawumenyakaziri et André
Baravuga, le 13 janvier 1962, jamais élucidé, est le point de départ
d’interprétations divergentes et qui a sérieusement contribué à alimenter le conflit
de mémoire. Certains expliquent cet assassinat comme étant la conséquence du
conflit qui opposait le syndicat chrétien à la Jeunesse Nationaliste Rwagasore,
imputant sa responsabilité à certains leaders de ce mouvement[3]. Compte tenu de
l’appartenance ethnique des victimes, ces événements furent perçus plus
tard comme ayant été le prélude du conflit ethnique qui devait culminer dans
les massacres à caractère ethnique qui ont jalonné l’histoire du pays.
L’assassinat de Monseigneur Gabriel Gihimbare, le 13 décembre 1964, fait partie
des cas autour desquels la vérité n’a jamais été établie de façon
incontestable. Aumônier Général de l’Armée Nationale, nommé Vicaire de
l’archevêché de Gitega, il se rend au nord du pays pour rejoindre des
unités qui y avaient organisé des manoeuvres. Il s’introduit dans le
périmètre de Mwiyanza, à la tombée de la nuit. La version officielle affirma
qu’il avait tiré sur une antilope et que la troupe croyant à une attaque tira
dans sa direction en guise de riposte. Une balle l’atteignit mortellement.
L’enquête conclura à une mort accidentelle. Cette conclusion ne fut jamais
acceptée par « une certaine opinion d’obédience hutu qui affirma plutôt qu’il
s’agissait d’un complot d’éléments extrémistes tutsi contre le seul prélat hutu ».
L’assassinat de Pierre Ngendandumwe, le 15 janvier 1965,
est peut-être l’événement dont l’absence de clarification a contribué de façon
particulière à enraciner l’impunité et à actionner les ressorts du conflit
ethnique au Burundi.
Nommé Premier Ministre dans un contexte de crise politique
caractérisée par des divisions et des oppositions entre les
groupes dits Casablanca et Monrovia, il est assassiné dans la soirée après
avoir rendu public les membres de son cabinet. La responsabilité de son
assassinat fut vite attribuée aux membres du groupe Casablanca, rival de Monrovia
auquel appartenait Pierre Ngendandumwe.
Dans la foulée, 23 personnes membres de ce groupe furent
immédiatement arrêtées dont certaines sur ordre du roi.
Le procès, ouvert le 3 mars 1966, est entouré d’énormes
pressions ; l’affaire connaît de nombreux rebondissements dont le plus
important est la rétractation du suspect principal, qui revient sur ses aveux
et les remaniements successifs du Parquet qui instruisait l’affaire. Les nombreuses
pressions qui ont entouré l’affaire amènent le magistrat à clôturer le dossier
sur un non-lieu. Le 2 août 1967, l’instruction sur l’assassinat de Pierre
Ngendandumwe fut rouverte.
Selon certaines sources, des dossiers auraient été
subtilisés et l’avancement des enquêtes en fut bloqué. L’incapacité de faire la
lumière et d’établir les responsabilités sur l’assassinat de Pierre
Ngendandumwe, a ouvert la voie à des interprétations diverses et a marqué de
façon décisive les rapports entre les élites hutu et tutsi qui se
livraient une lutte sans merci pour le pouvoir.
L’assassinat du prince Ignace
Kamatari entre dans cette série d’assassinats non élucidés. Alors que
l’autopsie avait conclu à un assassinat, les enquêtes conclurent qu’il
s’agissait d’un accident de la route. Le médecin qui avait pratiqué l’autopsie
aurait été obligé de quitter le pays. Cet assassinat servit de facteur
de confrontation entre le Groupe Casablanca et Monrovia, ce dernier étant
accusé d’en être l’instigateur[4].
Le malaise engendré par ces
crimes impunis et l’incapacité avérée de la justice burundaise d’administrer la
justice, ont poussé le roi, déjà, à préconiser le recours à des instances
judiciaires internationales pour « mettre les juges Barundi à l’abri de toute
critique partisane et donner l’assurance à mon peuple que les crimes et délits
seront poursuivis avec toute la diligence et énergie voulues [5] ».
1.2. Crises meurtrières,
instrumentalisation et complicité de la justice
Les crises violentes et
répétitives survenues au Burundi sont aussi des moments d’épreuve pour le
système judiciaire qui, très souvent, est utilisé par le pouvoir exécutif pour
légitimer la répression des opposants politiques ou considérés comme tels,
lorsqu’elle n’est pas simplement mise entre parenthèses pour laisser la place à
l’arbitraire. La gestion des crises est cependant variable. Ainsi en 1965,
1969, 1971, même si ces procès ont été fortement critiqués dans le fond, la
procédure avait été respectée. Ce qui n’est pas le cas pour la gestion de la
crise de 1972.
L’incapacité de la justice et de
l’Etat de gérer les crises de façon juste et équitable a servi à
exacerber les conflits, contribuant à leur extension des élites au reste
de la population. Alors que dans les premières crises, ce sont surtout les
élites qui étaient concernées par la répression, celle-ci s’étend plus
tard à tout le pays et à une bonne partie de la population, aggravant le «
contentieux de sang », les sentiments d’aliénation, les suspicions ainsi
que la méfiance à l’égard de l’appareil judiciaire.
La question de l’impunité est
précisément liée à la faiblesse de l’autorité et aux dysfonctionnements de l’Etat
qui ne punit pas parce que lui-même et ses agents sont impliqués dans les
crimes et exactions. L’impunité se situe au coeur de l’appareil de l’Etat et se
manifeste à travers des dirigeants qui se placent au-dessus de la loi. La lutte
contre l’impunité implique, quant à elle, le droit de savoir, le droit à la
justice et le droit de réparation des victimes. Cette impunité a
caractérisé la gestion des différentes crises, raison pour laquelle la fin
d’une crise a, à chaque fois, préparé le début de la crise suivante.
Les principaux événements et leur
gestion sur le plan judiciaire ont été les suivants :
a) Les troubles qui se produisirent en octobre 1965 étaient les premiers de cette nature. Ils surviennent dans un climat politique délétère caractérisé par les intrigues résultant des confrontations entre les groupes dits Monrovia et Casablanca.
Une tentative de coup d’Etat attribué à des militaires et civils hutu, s’accompagne du massacre, semblerait-il, de 400 Tutsi[6] en province de Muramvya, dans les communes de Busangana et Bugarama. A l’issue de ces événements, le pouvoir en place organisa des procès dans le cadre d’un arsenal juridique et réglementaire taillé sur mesure.
La répression de cette tentative de coup d’Etat sera réglée
par trois textes promulgués en deux jours[7]
dont la teneur est la suivante :
· Pour des raisons graves de sûreté publique, l’action répressive des tribunaux civils peut être remplacée par celle des juridictions militaires ;
· Dans les provinces soumises au régime militaire, toutes les personnes sont justiciables devant les juridictions militaires sans qu’elles puissent se prévaloir d’un quelconque privilège ou immunité ;
· Les militaires pris en flagrant délit d’insurrection peuvent être passés immédiatement par les armes, tout jugement passé en force de chose jugée pouvant être exécuté immédiatement ;
· Le non-respect des délais de procédure par la juridiction militaire, cesse d’être une cause de nullité et les jugements du conseil de guerre ne sont pas susceptibles d’appel, à l’exception des jugements portant condamnation à la peine capitale ou à la servitude pénale de 10 ans[8].
Un jour plus tard, un amendement supprime cette restriction excluant toute possibilité de pourvoi en cassation pour les jugements rendus par les conseils de guerre[9] .
La lecture de ces textes laisse filtrer une triple logique. D’abord le moment de leur édiction n’est pas innocent : promulgués au lendemain du déclenchement de la tentative de renversement du régime, tout indique que ces textes étaient conçus pour régler le compte aux auteurs de cette tentative de putsch. Ensuite, la révision d’un texte à peine promulgué laisse penser à une volonté d’anéantissement des mutins. Enfin, en refusant aux condamnés toute possibilité d’appel, l’amendement apporté dans le dernier texte n’avait manifestement d’autre but que d’enlever toute chance de survie aux inculpés. Le procès aboutit à la condamnation et l’exécution de 10 personnalités hutu, accusées d’être la tête pensante du complot. Seule une personne est condamnée à la servitude pénale à perpétuité.
b) Le 8 octobre 1969,
le Gouvernement annonce la découverte d’un complot contre les institutions. Pendant les deux mois qui suivent,
une campagne d’arrestation est menée. Elle permet l’arrestation de 67 personnes
comprenant 40 militaires, officiers et sous-officiers hutu. Un procès est
ensuite organisé sur base des lois d’exception édictées en 1965 et aboutit à la
condamnation à mort de 25 personnes. Les sentences furent immédiatement
exécutées[10].
c) Le 6 juillet 1971, sept personnalités civiles et militaires tutsi, dont trois anciens ministres, furent arrêtés sous l’inculpation d’atteinte à la sûreté de l’Etat.
D’autres arrestations sont opérées dans le mois qui suit. Alors que le réquisitoire du Procureur se clôture par un non lieu, la sentence prononce 9 condamnations à la peine capitale, 7 à l’emprisonnement à perpétuité, 3 à vingt ans, 1 à cinq ans de prison et 6 acquittements. Face à la réprobation générale au sein de l’opinion tutsi, le pouvoir accorde la grâce aux condamnés. Cette grâce a provoqué de profondes frustrations au niveau de l’opinion hutu qui y a vu une justice de deux poids deux mesures puisque les comploteurs hutu de 1969 pour les mêmes crimes avaient été, eux, exécutés.
d) Les massacres de 1972 devaient sceller ce que les intellectuels burundais appellent « le contentieux de sang » entre Hutu et Tutsi. (Pour les détails sur l’épisode de la crise de 1972, voir le chapitre 2 portant sur la nature et les causes du conflit.)
Au niveau juridique, à l’annonce de l’insurrection du 29
avril 1972, trois décrets furent également signés:
le premier nommait un procureur général de la
République proche du pouvoir ; le deuxième pris dans la matinée du 30 avril
nommait des gouverneurs militaires, étant entendu que « pendant la
période des troubles, les gouverneurs civils » exerceraient « leurs
fonctions sous le contrôle et la supervision des gouverneurs militaires »
qui, de ce fait, deviennent les véritables maîtres de la répression ;
enfin, le dernier décret nommait un procureur de la République de Bujumbura,
également proche du pouvoir.
En 1972, les Conseils de guerre de Gitega et de
Bujumbura ne se sont réunis que durant un seul jour, et les condamnés furent
exécutés séance tenante. Le fait que l’opinion n’ait le moindre souvenir des procès,
permet de postuler que la procédure fut à tout le moins expéditive. Que les
deux conseils se soient réunis le même jour laisse penser qu’ils travaillaient
sur injonction. Que de surcroît, un nombre important de dossiers aussi graves
ait été clôturé en un avant-midi laisse également perplexe. Du moment qu’elles
ne faisaient suite à aucun jugement connu et respectant une procédure
contradictoire, la quasi-totalité des exécutions opérées dans le cadre de cette
répression deviennent des victimes innocentes, même si certaines d’entre elles
pouvaient être coupables[11].
L’exécution de milliers de personnes s’est déroulée en dehors de toute procédure judiciaire, alors que les combats avaient cessé. La répression sert de paravent aux règlements de compte de différentes natures et c’est ainsi que des Tutsi sont tués dans certaines parties du pays[12]. La répression s’accompagne de pillages, de confiscation de biens, meubles et immeubles, cheptel, propriétés, appartenant aux « renégats[13] ». La répression était conduite par les forces armées avec l’appui de l’administration territoriale et parfois de milices.
Au cours de cette tragédie, l’appareil judiciaire burundais a été nettoyé de la majeure partie de ses magistrats, cadres et agents d’ethnie hutu. La perception d’une justice mono-ethnique tutsi partiale trouve son origine à cette époque, à cause de la nouvelle composition de ce corps et de son attitude au cours de ces événements. En effet, non seulement l’appareil judiciaire a été incapable de poursuivre les nombreux auteurs de crimes, mais certains procureurs et juges ont pris une part active dans le mouvement de répression sanglante, d’abus et de décisions arbitraires qui a profondément marqué la mémoire collective.
La persistance de l’impunité concernant des crimes aussi
graves venait de franchir une étape dramatique dans l’aggravation du
conflit burundais, du « contentieux de sang » et de mémoire.
e) La même gestion expéditive et
opaque a prévalu lors des troubles de moindre ampleur qui se sont déroulés en
1973, sur le même modèle qu’en 1972, avec la différence que seules deux
provinces ont été affectées.
f) Une nouvelle crise éclate en 1988 dans les provinces de
Ngozi et Kirundo, circonscrite aux communes de Ntega et Marangara. Là aussi des
bandes de Hutu s’en prennent à leurs voisins tutsi qu’ils massacrent systématiquement
sans aucune intervention des forces de l’ordre, alors que les signes précurseurs
d’une insurrection avaient été observés. L’intervention tardive se mue en une répression
dirigée contre des Hutu, causant des milliers de morts et de
réfugiés. Le mode antérieur de gestion des crises (massacres-répressions) a été repris, avec la différence, cette
fois-ci, que les auteurs d’exactions bénéficièrent tous d’une amnistie collective[14]. Mais aussi, les
nombreuses réactions suscitées par cette crise empêchèrent l’extension de la
zone de répression, bien que quelques personnes furent malgré tout exécutées de
façon sommaire.
g) La crise qui
perdure de 1993 à nos jours est la plus profonde de l’histoire du
pays, à la fois par sa durée et par l’ampleur de ses effets.
Dès le début de la crise en 1993, l’Etat est paralysé par la
décapitation des institutions, même les putschistes sont tétanisés devant
les réactions de la population et de l’opinion internationale. Dans un
pays où la justice dépend tellement du gouvernement et de l’administration pour
tous ses moyens d’action, la paralysie de l’administration entraîne celle de la
justice.
Passés le chaos et le désarroi
des premiers jours, l’Etat et la justice se sont quelque peu réorganisés tout
en demeurant marqués du stigmate de la partialité. La justice se met
difficilement au travail, confrontée à de nombreux obstacles politiques,
matériels et sécuritaires. Trois commissions successives sont mises en
place pour enquêter sur le coup d’état, l’assassinat du Président et de ses
proches collaborateurs et déférer devant la justice les auteurs et les
complices des massacres « interethniques ».
En dépit de nombreux écueils, le système judiciaire essaie
de faire face à ses responsabilités, procède à des arrestations, en
rapport avec des crimes commis au cours de la crise. La sensibilité des dossiers ne laisse
personne indifférent, raison pour laquelle la justice est constamment passée au
crible, défendue, critiquée ou diabolisée suivant le bord politique auquel on
appartient. La plupart des magistrats ne parviennent pas à se défaire des
pesanteurs sociales et à se mettre au dessus de leur appartenance ethnique.
C’est ainsi que la justice est encline à ouvrir certains dossiers plutôt que
d’autres, en raison de l’influence ou de l’appartenance ethnique des victimes
ou des auteurs présumés.
Face à l’ampleur de la crise,
l’appareil judiciaire est dépassé. En dépit du grand nombre de personnes arrêtées,
la plupart des auteurs présumés des crimes restent en liberté, certains
dossiers sensibles n’ont jamais été ouverts, de nombreux assassinats restent
non élucidés et plus grave, souvent aucune enquête n’a même été ouverte à leur
sujet. Les procédures de jugement sont extrêmement longues à telle enseigne que
pendant des années, le nombre de prévenus dépasse largement celui des
condamnés. La durée parfois excessive des détentions et la surpopulation des
prisons, dont la plupart des détenus étaient accusés de crimes en rapport avec la crise de
1993, amènent certains acteurs politiques à poser la question des prisonniers
politiques, en particulier pour défendre ceux de leurs camps, détenus parfois
sans jugement. La plupart de ces condamnés n’étaient que des exécutants alors
que les chefs des groupes armés et de l’armée nationale jouissaient de mesures
d’immunité provisoire. Face à cette question, le Gouvernement a été obligé de
prendre des mesures qui ne font pas l’unanimité au sein de l’opinion. Certaines
de ces mesures comme la libération conditionnelle et la libération provisoire
sont prévues par la loi[15] alors
que l’immunité provisoire a été convenue entre acteurs politiques et militaires
pour d’une part, mettre à l’abri de poursuites les acteurs et les protagonistes
politiques engagés dans les négociations, et d’autre part, élargir les
combattants ou les sympathisants des partis et mouvements politiques et armés 
détenus
dans le cadre de l’action politique ou militaire au cours du conflit armé.
Au final, même si à l’exception des crises antérieures,
celle de
2. OPTIONS PROPOSEES POUR LUTTER CONTRE L’IMPUNITE ET LES
DEFIS QU’ELLES PRESENTENT
S’il est vrai qu’il n’existe pas de solution idéale pour
régler le problème de l’impunité et faire avancer le processus de
réconciliation dans les pays sortant du conflit et ayant connu des violations
massives des droits de la personne, il n’en demeure pas moins que certaines
pistes peuvent être explorées à la lumière notamment des expériences vécues
ailleurs.
Le débat reste vif entre tenants et opposants d’une solution pénale. Dépendamment des circonstances politiques, sociales et historiques de la période post-conflictuelle, la justice dite punitive peut être facteur de réconciliation ou au contraire, y faire obstacle. Les tenants de la solution pénale se fondent sur l’argument que la punition des criminels aide à établir un ordre moral nouveau et cela constitue un facteur de viabilité d’une jeune démocratie. Les opposants à cette solution craignent de fragiliser la nouvelle démocratie par des poursuites qui pourraient amener les acteurs politiques et militaires à la déstabiliser et à remettre en cause tout le processus de paix. Raison pour laquelle les poursuites doivent être maniées avec prudence.
Pour eux, les poursuites pénales, opérées peu de temps après la transition, se déroulent rarement dans un climat favorable, car il devient difficile de juger lorsque la haine et la colère n’ont pas encore été bien digérées[16].
Les négociateurs d’Arusha étaient conscients que les problèmes irrésolus de justice restaient douloureusement vivaces dans l’esprit des gens. Ils ont proposé le recours à une solution pénale, combinée à un mécanisme permettant de clarifier l’histoire, d’explorer le passé pour connaître la vérité. Les Nations Unies, sollicitées, ont fait une autre proposition.
Cependant, les solutions préconisées par les uns et les autres présentent d’importants défis et devront être certainement revues à la lumière des changements politiques que le pays est en train de vivre à l’issue du processus électoral qui vient de s’achever.
2.1. Les poursuites entreprises par la justice burundaise
et la question des prisonniers politiques
Avant que ces mécanismes ne soient mis en place, la justice burundaise, avec ses lacunes, a entrepris des poursuites de personnes accusées de crimes liées au conflit. Beaucoup d’irrégularités dans la procédure de détention ont été observées, mais également plusieurs dossiers étaient traités avec des retards excessifs. La commission chargée de la question des prisonniers politiques, -dont il sera question plus bas-, parle de détentions irrégulières dans toutes les prisons visitées, de mandats d’arrêt non signés, de détenus sous mandat d’arrêt qui voient leurs dossiers fixés sans avoir été présentés au juge chargé de statuer sur la détention préventive, etc. En dépit de nombreux facteurs atténuants avancés par les magistrats, cette situation conduisait effectivement à la violation des droits de ces détenus. Au-delà des problèmes de fonctionnement que la justice rencontre, les milieux hutu l’accusent de partialité. Son travail a été l’objet de vives critiques. De nombreux protagonistes du conflit, particulièrement les partis et mouvements d’obédience hutu, ont insisté fortement pour exiger la libération de tous les détenus dont l’inculpation était en rapport avec les crimes commis au cours de la crise[17].
Dans ses conclusions, l’Accord d’Arusha avait prescrit que
les personnes détenues pour des infractions à mobile politique soient libérées.
Pour les anciens groupes armés et certains partis politiques d’obédience hutu,
un détenu appartenant à une organisation politique et ayant commis une infraction
pour le compte de son organisation est un prisonnier politique. Pour
d’autres, cela dépend de la nature de l’infraction qui doit être politique.
Encore, faut-il s’entendre sur la définition d’une infraction
politique, car cette qualification est rejetée par certains dès qu’elle
concerne un crime de sang.
A cause de la nature extrêmement controversée de la
question, une commission mixte indépendante, composée de juristes burundais et
de juristes internationaux, a été créée par décret le 30 novembre 2001. Elle a
remis son rapport le 14 février 2002. Les conclusions auxquelles elle a abouti
n’ont pas réussi à établir le consensus. Elle « a estimé qu’elle ne pouvait
qu’émettre des ébauches de solutions pour « la libération des détenus
politiques » ainsi que le prévoyait l’Accord de référence, sachant que le
cadre juridique opérationnel relevait des responsables politiques et que la
mise en oeuvre éventuelle relevait de la responsabilité des autorités
politiques[18] ».
Elle a conclu que les prisonniers politiques devaient être libérés, à
l’exception de ceux qui sont poursuivis pour des crimes de sang.
Le Gouvernement a recouru à une série de mesures, parfois
controversées, pour régler cette question. Les mesures préconisées sont la
libération provisoire, la libération conditionnelle et l’immunité provisoire.
En 2004, l’application de l’ensemble de ces mesures, a conduit à la libération d’un
total de 3 141 détenus[19]. La principale faiblesse
de ces mesures est qu’elles ne tiennent pas en compte les intérêts des
victimes et qu’elles s’appliquent dans un contexte où les juridictions burundaises
ne sont pas compétentes pour qualifier les crimes les plus graves au
regard du droit international[20].
En effet, la loi burundaise sensée réprimer et prévenir le
crime de génocide, les crimes de guerre et les crimes contre l’humanité ne réservent
leur qualification qu’à la seule Commission d’enquête judiciaire
internationale.
Conscients de l’incapacité actuelle des Burundais à traiter
seuls et de façon équitable de ces questions, les
négociateurs de l’Accord d’Arusha ont préconisé des
principes et mesures devant être mis en oeuvre avec l’implication de la
Communauté internationale. Celles-ci sont principalement orientées vers
l’option pénale.
L’Accord d’Arusha préconise la mise en place de deux
commissions ad hoc, à savoir la Commission Nationale pour la Vérité et la
Réconciliation (CNVR) et la Commission d’Enquête Judiciaire Internationale
(CEJI).
2.2. La
Commission Nationale pour la Vérité et
Une triple mission est assignée à la CNVR par la loi qui
l’institue. Il s’agit d’enquêter pour établir la vérité sur les actes de
violences graves commis au cours des conflits cycliques qui se sont produits
depuis le 1er juillet 1962, qualifier les crimes autres que
le génocide, les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre, établir les
responsabilités ainsi que l’identité des coupables et des victimes. Au terme de
l’enquête, arbitrer, réconcilier et enfin clarifier toute l’histoire du Burundi
en remontant aussi loin que possible pour éclairer le peuple sur son passé. La
commission ne peut accorder d’amnistie mais elle peut définir les « crimes
politiques » pouvant faire l’objet d’une loi d’amnistie[21].
Outre la longue durée du processus de son adoption et le
retard excessif accusé par rapport aux échéances prévues[22], la loi comporte une
série de lacunes et de contradictions.
L’indépendance des membres de la CNVR, proclamée par
l’article 18, n’est garantie par aucun mécanisme juridique. La sélection et la
nomination des membres de la commission sont entièrement confiées aux hautes
autorités du pays, sans aucune précision sur les critères de choix, ouvrant la
brèche à des nominations basées sur les allégeances partisanes.
La protection des témoins n’est pas garantie. Dans ses
principes de fonctionnement, la CNVR ne dispose d’aucun mécanisme positif pour
encourager les témoins à se présenter devant elle ; au contraire, ils sont
menacés de peines fortes en cas de faux témoignages. Aussi, dans un contexte où
les tensions restent vives et où les témoignages sur des violations graves ne
sont pas les bienvenus, la loi ne prévoit aucun mécanisme pour protéger les
témoins.
Le champ d’application de la CNVR et son mandat sont
disproportionnés. Le mandat est de deux ans et peut être prolongé d’une année
ou plus si le Gouvernement l’estime nécessaire. Dans un temps aussi limité, la
Commission doit notamment établir la vérité sur les actes de
violence graves commis au cours des conflits cycliques qui ont endeuillé le
Burundi depuis le 1er juillet
1962, clarifier toute l’histoire
du Burundi en remontant aussi loin que possible pour éclairer le peuple
sur son passé. A cet égard, elle mène ses investigations aussi bien à
l’intérieur qu’à l’extérieur du pays. Cette tâche titanesque soulève
automatiquement la question des ressources humaines et matérielles sur laquelle
la loi est muette. Comme ces ressources seront forcément limitées, il est
nécessaire de réfléchir à un compromis acceptable en confiant à la mission d’enquêter
sur des événements ciblés qui ont le plus marqué l’histoire du pays et
également limiter la remontée dans l’histoire pour éclairer le peuple sur son
passé.
La loi confine le champ de la CNVR à des crimes autres que
les actes de génocide, les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre.
Pourtant, le conflit de mémoire et les frustrations les plus graves sont
essentiellement liés aux crimes les plus graves qui ont jalonné l’histoire du
pays, surtout pendant les crises cycliques. Comment la CNVR pourrait-elle
réconcilier sans avoir à faire la lumière sur ces crimes, sans en identifier
les auteurs et les victimes ?
Sans oublier que les crimes restant dans son champ
d’application pourraient être déjà tombés sous le coup de la prescription ou
ayant été couverts par les diverses lois d’amnistie promulguées[23].
Le risque de conflit entre la
CNVR et les autres juridictions burundaises n’est pas négligeable, car la
Commission va fonctionner comme une juridiction. Elle dispose en effet de
larges pouvoirs d’investigation, de perquisition et de saisie dévolus au
Ministère public et peut requérir l’assistance de la police et d’autres services de l’Etat. Ses décisions sont
cependant exécutoires; elles s’imposent à tous et sont sans recours. Mais ces
pouvoirs étendus ne sont consacrés nulle part ailleurs que dans l’Accord
d’Arusha et ne sont pas repris dans la Constitution. Comme cela est arrivé pour
d’autres commissions mises en place dans
l’histoire du pays, ces décisions pourraient être attaquées devant
Enfin, la loi est muette sur la diffusion et le suivi du rapport
de la commission alors que cette étape est capitale. La loi devrait donner
des précisions sur les modalités de publication et de diffusion du rapport
pour rendre la vérité accessible à une majorité des Burundais. En outre, rien
n’a été prévu sur le suivi et la mise en oeuvre des recommandations ou des
décisions de
Le Rapport de la mission d’évaluation
des Nations Unies concernant la création d’une commission d’enquête judiciaire
internationale pour le Burundi émet des critiques additionnelles à la loi
portant création de la CNVR que l’on peut synthétiser de la façon suivante :
·
Les consultations ayant précédé
l’élaboration de la loi sur la CNVR ont été limitées, ce qui en atténue la
respectabilité et la crédibilité ;
·
Les actes de violence grave
commis au cours des conflits cycliques qui étaient de nature à « endeuiller » le Burundi au cours
des crises cycliques sont probablement des actes de génocide, de crimes contre
l’humanité et des crimes de guerre. De ce fait, malgré les limites imposées à
la CNVR, son mandat risque de se chevaucher avec celui de la Commission
d’enquête judiciaire internationale.
·
Le recoupement des mandats de la
CNVR et de la Commission d’enquête judiciaire internationale, et leurs fonctionnements
simultanés, risquent de conduire à des conclusions
contradictoires, d’où la proposition faite par la Commission de combiner des
éléments des deux commissions et de les remplacer par une seule Commission de
la Vérité à composition mixte[24].
2.3. Le
double mécanisme de vérité et de justice proposé par la mission d’évaluation
des Nations
Unies
En réponse à la demande exprimée par le Gouvernement du Burundi afin que les Nations Unies créent une Commission d’enquête judiciaire internationale requise par l’Accord d’Arusha, le Conseil de sécurité de l’ONU a décidé l’envoi au Burundi d’une mission d’évaluation en vue d’examiner l’opportunité et la possibilité de créer une telle commission. Le Rapport de la mission dans ses conclusions propose en lieu et place des deux institutions prévues par l’Accord d’Arusha, le double mécanisme suivant : un mécanisme non judiciaire d’enquête sous forme d’une commission « vérité », et un mécanisme judiciaire d’établissement des responsabilités, constitué par une chambre spéciale au sein de l’appareil judiciaire burundais. La mission reconnaît que la proposition s’écarte bien de la lettre d’Arusha, mais pas de son esprit. La proposition du double mécanisme vise notamment à éviter « le risque quasiment certain de conflit de compétences, décisions contradictoires, gaspillage de ressources et surtout marginalisation de la Commission Vérité et Réconciliation[25] ».
A. Une Commission Vérité
à composition mixte
La proposition de « Commission Vérité et Réconciliation »
capitalise sur différentes expériences, notamment celles de la Sierra
Léone et de Timor-Leste. La Commission aurait pour base une loi nationale,
modifiant la loi existante ou nouvellement promulguée résultant d’un accord
entre le Burundi et les Nations Unies. Elle propose de revoir la compétence
matérielle de la commission ainsi que ses compétences ratione
temporis et ratione materiae.