SOMMAIRE

CHAPITRE III : DYNAMIQUES DU PROCESSUS DE PAIX AU BURUNDI

Introduction

La présente analyse porte sur le processus de paix burundais qui est en train de mettre fin à l’un des conflits les plus longs et les plus meurtriers de la planète, si l’on ajoute à la guerre civile déclenchée en octobre 1993 par l’assassinat du président élu Melchior Ndadaye, -principal objet de ce chapitre-, les massacres de 1965 et surtout ceux de 1972.

Considérée comme l’un des conflits armés les plus violents de la décennie écoulée, les Nations Unies évaluent le nombre de morts à près de 300 000-, la crise débutant en 1993 s’est également caractérisée par des centaines de milliers de personnes déplacées à l’intérieur des frontières dans des conditions extrêmement précaires et des centaines de milliers de réfugiés à l’extérieur du pays[1]. La guerre a opposé essentiellement divers mouvements rebelles hutu et l’armée régulière constituée principalement de Tutsi. Les groupes rebelles avaient pour principaux objectifs de restaurer la légalité constitutionnelle issue des élections de 1993, la réforme d’une armée et de services de sécurité dominés par les Tutsi et considérés comme le véritable levier du pouvoir. Tout au long de ces années de violences, de façon quelque peu paradoxale, le conflit burundais s’est singularisé par une grande fluidité et une grande complexité, épousant des dynamiques variables où l’on observe l’arrivée continue de nouveaux acteurs, des conflits d’intérêts entre alliés, des affrontements au sein des mouvements rebelles, des recoupements d’intérêts entre adversaires, une multiplicité d’intervenants extérieurs, diverses interactions entre les conflits de la sous-région et une mise sous-tutelle progressive du Burundi par la sous-région.

Entamées à Arusha en Tanzanie en juin 1998, les négociations de paix ont abouti à un accord pour la paix et la réconciliation en août 2000 sans cessez-le-feu ni entente sur la configuration institutionnelle post transition, du fait de dissidences internes au sein de toutes les rébellions, de l’absence de fait des véritables belligérants, et de divergences politiques fondamentales entre les parties. Ce n’est qu’en novembre 2003 qu’un Accord Global de cessez-le-feu faisant partie intégrante de l’Accord d’Arusha est signé entre le Gouvernement de Transition et le principal mouvement rebelle, le CNDD-FDD de Pierre Nkurunziza. Cet accord global de cessez-le-feu met un terme à la guerre sur la majeure partie du territoire et conduit à l’intégration de l’ancien mouvement rebelle dans les institutions et à la réforme des corps de défense et de sécurité. Cette nouvelle dynamique a permis l’organisation d’élections générales conclues par une large victoire du CNDD-FDD. Néanmoins la guerre perdure principalement dans Bujumbura rural où le dernier mouvement rebelle, le PALIPEHUTU-FNL, continue à maintenir une pression militaire, certes de faible intensité. Et les perspectives de négociations avec ce mouvement sont pour le moment assez éloignées du fait de l’intransigeance de cette rébellion sur la question. Malgré les succès du processus de paix, les défis, les risques, mais aussi les opportunités, ne manquent pas pour atteindre une paix non seulement qui soit totale mais aussi durable.

Portant essentiellement sur les dimensions politiques et sécuritaires du conflit et des efforts de paix, ce chapitre 1) retrace l’évolution de la crise de 1993 et des efforts de gestion interne de cette crise ; il analyse 2) les initiatives régionales et internationales pour amener les parties burundaises sur la table de négociation ; 3) le processus de négociation de l’Accord de paix d’Arusha ; et 4) la mise en application de l’Accord de paix durant la période de transition et tout particulièrement à la fin de celle-ci. 5) Le chapitre se termine par une évaluation de ce long et complexe processus de paix en identifiant les défis, les menaces et les opportunités qu’il offre aujourd’hui pour une paix durable au Burundi et dans la sous-région.

1. DYNAMIQUES INTERNES DU CONFLIT BURUNDAIS

1.1 Développements internes et stratégies des acteurs du conflit

L’éclatement du conflit

En 1991, le Président burundais Pierre Buyoya initie un processus de démocratisation sous la pression combinée de la communauté internationale et de l’opposition intérieure. Le Burundi est alors régi par un système de parti unique où le parti UPRONA mais surtout, l’armée gouvernent depuis le coup d’état de 1966 qui a renversé la monarchie et institué la république. C’est une période de dictature au cours de laquelle une petite élite essentiellement tutsi et en grande partie originaire du sud du pays monopolise tous les leviers du pouvoir : politique, militaire et, dans une moindre mesure, économique. Le règne du parti UPRONA est ponctué de conflits internes violents dont le plus important, celui de 1972, emporte des dizaines, voire des centaines de milliers de vies humaines. En avril de cette année, une rébellion hutu avait tenté de s’emparer du pouvoir par la force et tué sur son passage des milliers de civils tutsi. Ces tueries donnent prétexte au pouvoir de l’époque de mener une répression féroce[2]. Les événements de 1972 vont alimenter des rancoeurs tenaces au sein de la population hutu et favoriser l’émergence et la consolidation des mouvements rebelles plus de vingt ans plus tard[3].

Le régime du Président Buyoya organise des élections pluralistes en 1993. Le principal parti d’opposition, le FRODEBU, un parti essentiellement hutu, aspire à renverser l’oligarchie politico-militaire en place et à prendre le pouvoir par la voie des urnes. Conscient des risques que représentait un transfert brutal du pouvoir, Melchior Ndadaye avait proposé au Président Buyoya de retarder les élections en instaurant un régime de transition associant l’UPRONA et le FRODEBU. Buyoya avait refusé[4].

En juin et juillet 1993, les élections présidentielles puis législatives donnent une écrasante victoire au FRODEBU, permettant à des représentants de la majorité ethnique hutu d’accéder au pouvoir pour la première fois de l’histoire du pays.

C’est un séisme politique tant ce changement inquiète, voire bouleverse des intérêts d’acteurs influents et de groupes divers. Le FROBEBU, conscient des peurs et inquiétudes qu’il suscite, choisit de jouer la carte de la prudence et de la modération en nommant un gouvernement dont le Premier Ministre et plusieurs Ministres sont Tutsi et issus de l’UPRONA. Il opte aussi pour une réforme en douce de l’armée, l’un des enjeux de sa législature. Par contre les purges au sein de l’administration publique, les conflits fonciers liés au retour des réfugiés et consécutivement, la dépossession de terres de nombreux Tutsi, les lynchages de prétendus «sorciers», sont autant de facteurs qui contribuent rapidement à créer un climat de forte tension sociale.

Dans la nuit du 20 au 21 octobre 1993, le Président Ndadaye est assassiné par des militaires dans le camp supposé assurer sa garde sans qu’il y ait eu la moindre résistance à son exécution. Plusieurs de ses proches collaborateurs sont également tués tandis que d’autres parviennent à fuir. Ce putsch sanglant engage plusieurs camps militaires de la capitale sans qu’aucune autorité militaire n’ose l’assumer. Ce putsch « sans visage » donne ainsi le coup d’envoi à la plus grave et plus longue crise politique que va connaître le Burundi.

Stratégies des principaux acteurs du conflit

A la suite de l’assassinat du Président Ndadaye, des milliers de civils Tutsi ainsi que des Hutu proches de l’UPRONA sont massacrés dans presque toutes les provinces du pays par des foules de paysans hutu munis de machettes, gourdins et autres armes blanches. Seules les provinces de Cibitoke, Bururi, Makamba et Cankuzo sont relativement épargnées. Au cours de ces massacres, plusieurs autorités locales installées par le nouveau pouvoir jouent un rôle de coordination des paysans hutu.

Le Rapport de la Commission d’enquête internationale des Nations Unies publié en juillet 1996 indique que : «La Commission estime que les éléments de preuve dont elle dispose suffisent à établir que des actes de génocide ont été perpétrés au Burundi contre la minorité tutsi le 21 octobre 1993 et les jours suivants à l’instigation et avec la participation de certains militants et responsables hutu du FRODEBU, y compris au niveau des communes.»[5]

Devant la réprobation interne et internationale du coup d’état et la situation provoquée par le putsch, le gouvernement renversé est rapidement remis dans ses fonctions par les auteurs du putsch, pourtant non clairement identifiés. Les autorités se mirent pourtant dans un silence inquiétant face aux violences qui secouent presque tout le pays[6].

Surprise et déroutée par la tournure des événements sur le terrain, l’armée se lance quant à elle dans des opérations de représailles sauvages sur la population hutu utilisant des moyens disproportionnés dans ses interventions contre des paysans armés d’armes blanches et procédant à « des massacres aveugles d’hommes, de femmes et d’enfants »[7] dont le bilan s’élève à plusieurs milliers de morts. Les chiffres divergent sur les bilans des victimes au cours des tueries de 1993 en fonction des auteurs des enquêtes. Le rapport des Nations Unies ne fournit pas de bilan. Par contre, une enquête menée par un collectif d’ONG internationales dont Human Rights Watch et la Fédération Internationale des Droits de l’Homme avance le chiffre de 31 436 victimes dans 13 des 15 provinces que comptait le pays, exception étant faite de Bururi et Makamba qui n’ont pratiquement pas connu de violences. Dans l’ensemble, cette commission évalue le nombre des victimes à moins de 50 000. Elle estime en outre que les représailles de l’armée ont fait plus de victimes que les massacres des paysans hutus contre les Tutsi et que les Hutu sont morts en plus grand nombre que les Tutsi au cours des massacres de 1993.^[8]

Les représailles de l’armée déclenchent les premières réactions et déclarations du gouvernement pour un retour au calme. Celui-ci accuse même de hauts responsables de l’armée, des officiers provenant essentiellement de Bururi[9], et la direction du parti UPRONA d’être le concepteur du coup d’état. S’engagent par la suite des violences dans plusieurs quartiers de la capitale entre civils hutu et tutsi visant à s’assurer le contrôle des quartiers de la capitale.

Le secrétaire général des Nations Unies dépêche en novembre 1993 un représentant à Bujumbura, Ahmadou Ould Abdallah, avec pour mandat de restaurer la démocratie et les institutions issues des élections de 1993. Initialement, le conflit oppose le FRODEBU et les partis des forces de changement démocratiques[10], FCD en sigles, aux partis politiques de l’opposition[11], PPO en sigles, qui bénéficient du soutien tacite du haut commandement de l’armée. Cette opposition dénonce le FRODEBU pour sa responsabilité présumée dans les massacres des Tutsi[12].Elle a pour objectif de lui retirer toute légitimité à gouverner et d’exiger, de la part de la communauté internationale, des sanctions à son encontre. L’opposition organise régulièrement des opérations de « ville-morte » dont l’objectif officiel est d’empêcher les gens de se rendre au travail et paralyser l’activité économique. Elles sont le plus souvent l’occasion de violences contre les populations hutu de Bujumbura afin d’accroître la pression sur le FRODEBU et obtenir davantage de postes dans le gouvernement[13] et l’administration territoriale. Les combats dans la plupart des quartiers de la ville tournent à l’avantage des nouvelles milices tutsi qui parviennent à en chasser les populations hutu grâce à l’appui des forces armées. Des violences que paient au prix fort de nombreux nouveaux cadres des forces du changement. Mais certains au sein de l’opposition préconisent plutôt de remettre en selle le FRODEBU déstabilisé par les pertes et les départs en son sein. Un clivage sur la stratégie à adopter va à la longue diviser l’UPRONA et les autres partis d’opposition.

Par contre, les quartiers très majoritairement hutu, Kinama et Kamenge, ont vite chassé tous leurs habitants tutsi. C’est dans ces quartiers nord de la capitale que naît une rébellion armée hutu[14] approvisionnée en moyens et en armes par les services de la documentation nationale (sûreté nationale), dirigée par Mamert Bansubiyeko du parti FRODEBU. Ces deux quartiers tiennent tête à l’armée et imposent leur propre administration. Le FRODEBU, redoutant une armée dont les responsables du putsch de 1993 n’ont pas été identifiés et encore moins inquiétés, va articuler sa stratégie autour de deux axes. Il décide d’une part de manoeuvrer de sorte à garder sous son contrôle des secteurs clefs et donc rester aux affaires pour pouvoir mener un combat à l’intérieur des institutions. D’autre part, le FRODEBU appuie la formation d’une milice armée, la génération démocratique du Burundi, GEDEBU en sigles, et essaye de coordonner les groupes armés nouvellement créés à Kamenge et Kinama. La nouvelle rébellion a pour but de tenter d’obtenir ce que l’exécutif aux mains du FRODEBU n’osera plus ouvertement revendiquer : la réforme de l’armée et le retour à l’ordre constitutionnel de 1993. C’est dans ce contexte qu’en 1994, Léonard Nyangoma, un des leaders du FRODEBU, Ministre de l’intérieur et de la sécurité publique, s’exile pour organiser la « résistance armée ». C’est la naissance du CNDD et des FDD et une nouvelle phase dans le conflit burundais impliquant de nouveaux acteurs et une plus grande mobilisation de la sous-région et de la communauté internationale.

De la Convention de gouvernement au Partenariat interne

L’émergence de la rébellion du CNDD-FDD. conduit à la dégradation de la situation politique liée notamment au développement du conflit armé. En parallèle, la sous-région et en particulier Julius Nyerere posent les jalons du processus de négociations entre le gouvernement et la rébellion.

Encadré 3.1 : Les étapes de la tentative de gestion interne de la crise

Janvier et février 1994, les pourparlers de Kigobe et Kajaga menés dans un climat de fortes violences urbaines sous médiation burundaise aboutissent à l’Accord de Kajaga qui consacre le retour de l’opposition tutsi dans les institutions. Ce même accord désigne Cyprien Ntaryamira du FRODEBU et Anatole Kanyenkinko respectivement Président de la République et Premier Ministre. Mais ces pourparlers ne sont pas sanctionnés par un document signé, d’où l’exigence d’une convention signée.

10 septembre 1994, les négociations du «Novotel » aboutissent à la signature de la Convention de gouvernement, sous les auspices du Représentant spécial du Secrétaire Général des Nations Unies, Ahmadou Ould Abdallah (après). Sylvestre Ntibantunganya est choisi comme nouveau Président de la République à l’issue de cet Accord. Il est néanmoins dépouillé de certaines prérogatives notamment au bénéfice du Conseil national de la sécurité. Cette Convention ne donne aucune réponse aux problèmes de fond du conflit burundais. Elle accroît en outre le rôle des partis politiques devenus tout puissants au détriment d’un gouvernement inopérant. Cette période correspond à la radicalisation des partis politiques tutsi d’autant que la rébellion hutu mène ses premières attaques contre des objectifs militaires et civils. Ces opérations conduisent à une intensification des opérations de violence menées par des partis et milices tutsi contre des cadres hutu désemparés dans une capitale où leur dernier quartier refuge Kamenge est régulièrement vidé de sa population au cours d’opérations musclées de l’armée. La majeure partie de la population hutu de Bujumbura s’installe à Gatumba à quinze kilomètres de la capitale ou s’exile.

25 juin 1996, le premier Sommet régional des Chefs d’Etat de la sous-région est organisé à Arusha en Tanzanie où il examine une requête du Président Sylvestre Ntibantunganya et du Premier Ministre Antoine Nduwayo de l’UPRONA d’une assistance militaire régionale. Le Sommet décide de créer une commission technique pour évaluer la faisabilité de la demande. En réponse à ce Sommet, l’opposition décide de faire tomber le Président Ntibantunganya.

20 juillet 1996, plus de 400 civils tutsi sont tués par la rébellion du CNDD-FDD dans un camp de déplacés situé à Bugendana en province de Gitega au centre du pays dans un contexte où les clivages internes aux deux forces se sont accentuées et où les radicaux écartent petit à petit des institutions les défenseurs de solutions négociées.

25 juillet 1996, Pierre Buyoya opère un coup d’état après qu’il ait été désigné par le haut commandement de l’armée pour prendre le pouvoir aux termes de tractations difficiles. L’armée espère que le prestige international de l’ancien président pourra faire cautionner ce putsch d’autant que les premières réactions de la part de la communauté internationale sont plutôt timides. La préparation de ce coup d’état remonte à novembre 1995 à l’issue du retrait de la confiance au président Ntibantunganya par quatre partis politiques membres du gouvernement (ABASA, PRP, INKINZO, RADDES). La nouvelle donne, a l’avantage de clarifier la situation. Le nouveau pouvoir principalement constitué de dignitaires de l’ancien régime, et donc de l’UPRONA et l’armée, se trouvent donc principalement opposés à la rébellion et au FRODEBU qui décide de boycotter le gouvernement dans lequel il est convié.

31 juillet 1996, un Sommet des Chefs d’Etat de la sous-région convoqué sous instigation de Julius Nyerere impose au Burundi un embargo au Burundi pour répondre à ce coup d’état et exiger du nouveau pouvoir notamment des négociations avec la rébellion.

Au cours de l’année 1997, Pierre Buyoya tente d’organiser un débat intérieur et de rallier le FRODEBU. Ce dernier, après de longues hésitations et de laborieuses négociations, plus par crainte d’être écarté du processus de négociations avec la rébellion et donc d’être marginalisé, intègre le gouvernement le 12 juin 1998 pour créer le partenariat interne Le gouvernement entame dès lors officiellement des négociations avec la rébellion le 15 juin 1998, un processus qui permettra la mainmise progressive de la sous-région sur le processus de paix burundais.

De Mwanza à San Egidio

Au lendemain du génocide au Rwanda où la communauté internationale a été impassible devant le pire, les yeux sont rivés sur le Burundi où le déferlement des passions et des rancoeurs longtemps contenues, les violences continues et la prolifération de médias de la haine poussent certains observateurs à penser qu’un génocide est imminent. C’est l’un des pays qui fait l’objet du plus grand nombre de déclarations au niveau du Conseil de sécurité des Nations Unies en 1995. Amadou Toumani Touré, Jimmy Carter et Julius Nyerere sont appelés au chevet du Burundi. Ils entendent mobiliser la région et la communauté internationale pour éviter une escalade de la violence dans un contexte où la présence de deux millions de réfugiés hutu au Zaïre a créé une situation où le Rwanda est de nouveau menacé d’attaques par les ex-FAR et Interahamwe[15]. De plus amples informations font état d’une collusion éventuelle entre le CNDD de Léonard Nyangoma basé dans l’est du Zaïre et des génocidaires rwandais[16]. Mobutu, boudé par la communauté internationale depuis les massacres d’étudiants à Lubumbashi en 1991, entend se servir de ces groupes armés pour souffler le chaud et le froid dans la région.

Un sommet de chefs d’Etat de la sous-région est organisé au Caire les 28 et 29 novembre 1995. Un deuxième sommet suit à Tunis du 16 au 18 mars 1996. Ces deux initiatives soutenues par l’OUA ont pour principal agenda le Burundi. C’est au cours de ces sommets que l’on confie à Nyerere la tâche de s’occuper du Burundi[17]. Suivra Mwanza où Nyerere tente de plaider déjà le principe des négociations ; il organise par la suite le premier sommet des chefs d’Etat consacré au Burundi à Arusha le 25 juin 1996 dont l’une des conclusions est l’envoi de troupes étrangères au Burundi.

Cette initiative et le massacre de plus de 400 civils tutsi par la rébellion du CNDD dans la localité de Bugendana au centre du pays précipiteront le coup d’état de 1996 provoquant l’embargo que les chefs d’Etat de la région imposent au Burundi, sous l’instigation de Nyerere. Ce coup d’état permet la participation de l’armée burundaise dans la vaste coalition dressée contre le régime de Mobutu lors de la première guerre du Zaïre de 1996. Le Burundi sert de couloir pour les troupes rwandaises qui attaquent l’est du Zaïre en septembre 1996 et y délogent d’ailleurs le commandement du CNDD installé dans le sud Kivu et contraint de prendre refuge en Tanzanie. Il prend également part dans les combats contre les FDD et l’armée gouvernementale zaïroise le long de sa frontière avec le Zaïre. En 1997, le gouvernement entreprend des négociations secrètes à San Egidio[18] avec la rébellion du CNDD.

1.2. Négociations d’Arusha

Difficiles négociations à Arusha autour d’une médiation contestée

La révélation des négociations que le Président Buyoya initie secrètement avec la rébellion l’a mis en difficulté. Elle a divisé l’opinion et les partis tutsi, renforcé les clivages au sein de l’UPRONA et radicalisé certains lobbies au sein de l’armée opposés à toute idée de négociations parce qu’ils comptent sur une victoire militaire. Mais les conséquences désastreuses de l’embargo conjuguées à l’effet de la pression militaire des groupes rebelles sur le terrain créent à la longue des conditions plus propices à l’acceptation des négociations. Buyoya est néanmoins opposé à ce que la Tanzanie joue le rôle de facilitateur dans un conflit où elle est considérée comme juge et partie. Des échanges de tirs entre les deux armées se multiplient d’ailleurs aux frontières des deux pays. En dépit de ces contraintes et sous la pression de la communauté internationale, Buyoya accepte de mener ces négociations, fort du nouveau partenariat intérieur qui lui confère une certaine légitimité à même de contrecarrer d’éventuelles pressions pour son départ. II s’agit également de créer un front uni de Hutu et de Tutsi pour être mieux armé dans la négociation contre les mouvements rebelles.

Dès le départ, Nyerere affirme adopter le principe de négociations inclusives. Tous les partis politiques qui acceptent de s’y rendre sont représentés de même que le gouvernement et l’Assemblée Nationale : au total 17 partis dont 10 à majorité tutsi et 7 à majorité hutu. Cependant, les deux principaux mouvements armés actifs sur le terrain en sont exclus bien que certaines factions issues de scissions au sein du CNDD et du Palipehutu initiaux participent aux négociations.

Les raisons qui ont poussé le FRODEBU et l’UPRONA à se réunir au sein du partenariat pèsent de peu de poids par rapport aux enjeux qu’impose la dynamique nouvelle des négociations de paix d’Arusha.

Des dissensions internes au sein de mouvements rebelles apparaissent mais surtout les questions traitées révèlent des clivages séparant les partis essentiellement sur une base ethnique. Les questions en rapport avec la nature du conflit ou la future configuration politique de l’Etat opposent spontanément partis hutu et tutsi. La médiation en profite pour réunir secrètement les sept représentants des partis hutu à Moshi en Tanzanie sous la houlette de Jean Minani. Le G10 se constitue officiellement après l’échec des réunions des « key players » à Dar-Es-Salaam et la présentation de la première version de l’Accord d’Arusha. Le regroupement des partis sur base de leurs positions consacre ainsi deux cartels ethniques qui s’alignent l’un sur l’UPRONA et l’autre sur le FRODEBU. Le G7 (Hutu) et le G10 (Tutsi) vont dès lors négocier sur la base de deux familles politico-ethniques et baser tous les accords sur cette démarcation. Malgré cette clarification des enjeux des négociations que certains condamneront au titre qu’elle aurait contribué à l’ethnisation du processus de paix, le processus de négociation s’enlise.

Concernant la cessation des hostilités militaires, même si le gouvernement et plusieurs partis tutsi réclament la présence aux négociations des mouvements armés en dissidence avec leur direction et donc de véritables belligérants sur le terrain, ils ne prennent pas encore la dimension du poids et de l’influence réels de ces groupes armés. A l’époque, tout le monde semble accréditer la thèse de la tutelle qu’exercerait sur eux le FRODEBU. C’est aussi principalement la responsabilité de la médiation qui a délibérément écarté les véritables belligérants. Nyerere décède en 1999 sans avoir pu véritablement faire avancer la question du conflit burundais.

Pretoria et Nelson Mandela entrent en jeu pour aboutir à un accord de paix sans cessez-le-feu

Après d’intenses tractations diplomatiques, l’Afrique du Sud et Nelson Mandela sont acceptés comme nouveaux médiateurs en remplacement de Nyerere. Pour ménager les uns et les autres, les discussions se poursuivent à Arusha avec la même équipe laissée par ce dernier. Mandela est soucieux d’y associer les mouvements armés conscient que sans eux, un accord de paix n’aurait que peu de portée. Pesant de tout son poids, Mandela donne une plus grande dimension internationale à des négociations à qui il insuffle un rythme nouveau. Cependant, lors des discussions portant sur le système de partage de pouvoir dans la Constitution post-transition, les parties en présence ne sont pas arrivées à trouver un terrain d’entente : les uns revendiquant la représentation paritaire des familles politico-ethniques au niveau des institutions et les autres exigeant une représentation plus proportionnelle au poids démographique des deux ethnies. Ces divergences de vues irréconciliables contraignirent la médiation à imposer une solution: le partage du pouvoir sur base des ethnies seulement et non des familles politico-ethniques dans une proportion de 40% pour les Tutsi et 60% pour les Hutu. Ceci signifiant que les partis d’obédience tutsi n’auront pas le monopole de la représentation politique des Tutsi, les représentants tutsi dans les institutions post transition pouvant ainsi émaner des partis majoritairement hutu. Sans pour autant être opposée par principe à une solution de partage de pouvoir politico-ethnique, la médiation justifia son choix en expliquant que l’importance de la surreprésentation politique que réclamaient les partis tutsi pour atteindre la parité n’avait jamais eu d’équivalent ailleurs dans le monde. D’autre part, la médiation aurait été prête à soutenir cette solution s’il y avait eu consensus sur la question entre les acteurs politiques burundais, ce qui n’était pas le cas. Cette disposition fondamentale fera en sorte que la plupart des partis du G10 se sentant fragilisés par ce qu’ils considèrent être un « diktat » de la médiation signeront l’Accord d’Arusha assorti de réserves.

C’est donc au forceps, devant un parterre de hautes personnalités dont le Président Clinton, que Mandela fait signer à toutes les parties un accord de paix dont certains ont à peine pris connaissance du contenu. Seul probablement le FRODEBU trouve son compte dans un accord signé avec de multiples réserves par certains partis du G10. Mandela n’a pas eu le temps de convaincre les mouvements rebelles absents du processus. Nelson Mandela tente d’amener à la table des négociations les mouvements armés qui en étaient jusque-là exclus.

Mais le CNDD-FDD refuse de prendre le train en marche, misant sur de nouvelles négociations autonomes par rapport au processus d’Arusha. En réalité, le CNDD-FDD ne veut pas s’assujettir au FRODEBU qui dans le processus d’Arusha, est considéré comme le représentant « légitime » des revendications hutu. Le CNDD-FDD est sous la tutelle de ses parrains, la RDC et le Zimbabwe depuis qu’il s’est réinstallé dans l’Est de la RDC. C’est un accord de paix sans cessez-le-feu ni véritable entente sur la configuration politique de l’après transition que la communauté internationale applaudit. A l’intérieur du Burundi, les burundais accueillent cet événement sans enthousiasme, conscients que la guerre est loin d’être terminée.

Cependant, le long processus de négociations d’Arusha a permis aux différents dirigeants politiques en grave conflit de mener une discussion en profondeur sur la nature du conflit burundais et ses diverses solutions de sortie de crise. Plus que cela, pour une grande partie, les négociateurs ont réussi à élaborer un plan de transformation politique, sociale et économique du pays. Ces discussions ont permis un rapprochement substantiel entre les leaders politiques. La dynamique de discussions et de négociations durant lesquels les leaders des différentes factions se sont partagés pour ainsi dire « en tranches » les ressources de l’Etat transitionnel a permis une profonde baisse d’intensité du différend idéologique qui les séparait. Malgré ses limites importantes, l’Accord d’Arusha devait s’avérer par la suite une référence politique incontournable que même le CNDD-FDD sera obligé d’accepter presque malgré lui.

Encadré 3.2 : Démocratie de consensus versus démocratie majoritaire

Il existe un débat en science politique qui n’est pas encore tranché sur la meilleure voie à suivre dans la démocratisation des sociétés profondément divisées. L’alternative qui se présente oscille entre les mécanismes constitutionnels permettant de garantir la participation politique, la sécurité physique de la minorité, -dont la démocratie de consensus n’est qu’une variante-, et les systèmes de démocratie majoritaire basés sur le principe que le gagnant remporte tout en aboutissant généralement à la marginalisation politique de la minorité. Le problème que pose le principe majoritaire intégral dans les sociétés profondément divisées est le caractère fixe des allégeances politiques, selon des critères idéologiques et identitaires rigides qui font que la minorité est condamnée à ne jamais participer au pouvoir.

De façon classique, les arrangements politiques consensuels s’appuient sur trois principes : la constitution d’une grande coalition regroupant les différentes parties au sein d’un même gouvernement, un droit de veto par la minorité à travers notamment l’institutionnalisation de minorité de blocage des grandes décisions et la représentation politique à la proportionnelle. Celle-ci, au besoin, peut être magnifiée à travers la surreprésentation de la minorité dans les institutions. Mais l’élément déterminant dans ce genre de système est la volonté des élites à coopérer.

Lorsqu’on considère la question de la sécurité physique et politique de la minorité à court terme, dans les sociétés profondément divisées, un consensus se dégage pour favoriser les systèmes de partage de pouvoir formel ou à travers un processus de représentation proportionnelle. C’est sur les mérites respectifs des deux systèmes dans l’instauration d’une stabilité à long terme que les spécialistes divergent. Certains soutiennent que le caractère de confrontation des systèmes majoritaires et la perspective de l’exclusion permanente du pouvoir politique de la minorité sont profondément déstabilisants. D’autres au contraire expliquent que les systèmes consensuels sont susceptibles à d’incessantes négociations et à terme finissent par provoquer l’impatience de la majorité politique. Selon eux, seuls les systèmes majoritaires sont susceptibles d’apporter la stabilité à long terme, la capacité de l’Etat d’agir de façon efficace et moins coûteuse. L’un des arguments avancés aussi a trait au fait que les systèmes démocratiques ouverts ont tendance spontanément à créer deux grands partis antagoniques et que c’est la compétition entre ces deux grands partis issus du groupe sociologiquement majoritaire qui constituent la meilleure protection de la minorité.

Les systèmes de démocratie consensuelle de partage sur le long terme du pouvoir entre différents groupes politico-idéologiques ou identitaires ont réussi à stabiliser des pays comme la Belgique, les Pays-Bas, l’Autriche et la Suisse. Ces quatre pays ont connu des systèmes de partage de pouvoir depuis l’entre guerre jusqu’à la fin des années 1960. La Suisse fonctionne encore sur un système de partage strict de pouvoir. Ce bilan positif de l’expérience consensuelle dans les pays européens contraste avec celui de l’adoption bien moins réussie de ce type de système dans les pays du Tiers-monde comme en Malaisie, au Liban, à Chypre ou dans les Iles Fidji.

Il existe une évolution notable au moins depuis les années 1980 qui ont vu l’accélération des processus de démocratisation dans le monde vers un raccourcissement des épisodes de partage formel du pouvoir et à les confiner dans des périodes limitées de transition. La tendance aujourd’hui est de permettre, après de courtes transitions, aux majorités politiques d’assumer sans restriction leurs prérogatives assorties de clauses de protection culturelle des minorités. Ces dernières, en général, se tournent alors vers le secteur privé pour y trouver leur voie de développement. A cet égard, un des exemples les plus édifiants est celui de l’Afrique du Sud dont la période de partage de pouvoir n’a duré qu’une législature de 1994 à 1999. Par rapport au contexte africain, il s’agit cependant d’un cas particulier car, si la minorité blanche a consenti aussi facilement à l’abrogation des clauses de protection politique, c’est qu’elle était assurée de sa mainmise continue sur le puissant pouvoir économique sud africain. Le niveau de développement encore embryonnaire des économies de nombreux pays africains fait en sorte que le secteur privé est encore fortement dépendant de l’Etat et donc, du pouvoir politique. Pour nombre de ces pays, ceci tend à relativiser la validité du modèle sud-africain de diffusion des tensions politiques et sociales par la canalisation d’une partie des demandes de participation politique et sociale vers le secteur privé.

Source: Journal of democracy, Volume 16, Number1, January 2005.Donald Rothchild, « Settlement Terms and Postagreement Stability» in Ending Civil Wars edited by Stephen John Stedman and all, Bouder and London, Lynne Rienner, p.117-138. Arend Lijphart, Democracy in plural Societies: a comparative Exploration, New Haven and London, Yale University Press, 1977.